Réglementation des produits chimiques éternels (SPFA) au Canada : ce que les entreprises canadiennes doivent savoir

Article publié le 19 septembre 2023 et mis à jour le 14 mars 2024

Au Canada, la réglementation des substances perfluoroalkyliques et polyfluoroalkyliques (les « SPFA ») n’en est encore qu’au stade embryonnaire, mais le gouvernement fédéral a récemment fait d’importants progrès à cet égard, notamment en proposant dans son Ébauche du rapport sur l’état des substances perfluoroalkyliques et polyfluoroalkyliques (SPFA) (l’« ébauche du rapport sur l’état des SPFA » ou l’« ébauche du rapport ») publiée en mai 2023 que la classe des SPFA dans son ensemble est toxique. Son projet de loi S-5, Loi sur le renforcement de la protection de l’environnement pour un Canada en santé, offre en outre des éclairages sur son intention d’imposer davantage de restrictions sur les substances toxiques de manière générale et les répercussions que cela pourrait avoir sur la réglementation et l’interdiction des SPFA.

L’ébauche du rapport sur l’état des SPFA avance que ces substances sont détectées dans le sang de la plupart des Canadiens et Canadiennes. Compte tenu des préoccupations grandissantes quant à leur persistance dans l’environnement, de plus en plus de mesures sont mises en place pour lutter contre leurs effets sur la santé; pensons notamment à l’analyse de leur présence dans les déchets et biosolides municipaux qui peut contaminer la chaîne alimentaire (article en anglais seulement). Poursuivez votre lecture pour en apprendre plus sur l’état actuel de la réglementation des SPFA proposée et en vigueur au Canada et ce que vous devez savoir à ce sujet.

Depuis les 20 dernières années, les consciences s’éveillent tranquillement quant aux risques liés à l’utilisation et à la persistance des SPFA et aux responsabilités connexes. La réglementation de ces produits chimiques dits « éternels » est donc devenue un enjeu de première importance pour les gouvernements canadiens et étrangers.

Comme nous l’expliquons dans notre article Les SPFA au Canada, un risque émergent, ces substances chimiques regroupent plus de 4 700 composés synthétiques se caractérisant par une chaîne fluorocarbonée, laquelle a comme effet de repousser l’eau, les huiles et la chaleur. C’est d’ailleurs pourquoi les SPFA sont utilisées aussi couramment; on les retrouve notamment dans des agents répulsifs contre la saleté et l’eau, des emballages alimentaires, des produits de consommation, des cires, des peintures et des cosmétiques.

Jusqu’à récemment, la réglementation fédérale en la matière se résumait à la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999) (la « LCPE »), qui cible uniquement les SPFA les plus connues, soit le sulfonate de perfluorooctane (le « SPFO »), l’acide pentadécafluorooctanoïque (l’« APFO ») et les acides perfluorocarboxyliques à longue chaîne (les « APFC à LC »). Le 20 mai 2023, cependant, le gouvernement a franchi une autre étape en publiant son ébauche du rapport sur l’état des SPFA ainsi qu’un cadre de gestion des risques connexe.

Le gouvernement fédéral fait notablement une proposition audacieuse, soit celle de considérer l’ensemble des SPFA comme ayant le potentiel de nuire à l’environnement et à la santé, et ainsi les catégoriser comme des substances toxiques aux termes des paragraphes 64(a) et 64(c) de la LCPE. D’une importance considérable, ce changement introduira des restrictions et interdictions plus sévères en ce qui concerne la fabrication, l’utilisation, la vente et l’importation d’un large éventail de produits contenant des SPFA. Il deviendra donc inévitable pour les acteurs de divers secteurs industriels de trouver des solutions de rechange. 

• Plusieurs gouvernements à l’échelle mondiale introduisent de nouveaux règlements sur la fabrication, l’importation, la vente et l’utilisation de produits contenant des SPFA – consultez la section du présent article sur la réglementation fédérale actuelle.
• Dans les dernières années, le gouvernement canadien a indiqué plusieurs fois vouloir élargir le champ d’application de la réglementation sur les SPFA au Canada, annonçant notamment son intention d’adopter une démarche basée sur cette classe de substances et d’investir dans la recherche – nous traitons des mesures proposées un peu plus bas.
• Autre initiative du gouvernement digne de mention : l’ébauche du rapport sur l’état des SPFA, qui propose de considérer la grande classe de ces substances comme toxique afin d’en resserrer la réglementation pour ce qui touche notamment l’étiquetage et les avertissements sur les produits – rendez-vous à la section sur le sujet ci-après.
• Les intervenants intéressés de l’industrie ont été invités à soumettre leurs commentaires sur l’ébauche du rapport sur l’état des SPFA et les mesures de gestion des risques proposées connexes; a aussi été prévue à l’automne 2023 la publication d’un avis exigeant la communication de renseignements sur les produits contenant des SPFA – lisez notre analyse de la consultation publique du gouvernement.
• À la suite de la publication de l’ébauche du rapport sur l’état des SPFA, le gouvernement a annoncé son intention de mettre en œuvre une norme provisoire sur les SPFA pour les biosolides importés ou vendus au Canada comme engrais – lisez la suite ici.
• L’ébauche du rapport a été publiée dans un contexte où les provinces accordent une attention particulière aux SPFA, la réglementation se resserre aux États-Unis et les premiers litiges liés aux SPFA se dessinent.

Incidences sectorielles

Les risques juridiques associés aux SPFA ne disparaîtront pas; au contraire, la conscientisation accrue aux effets des produits chimiques éternels sur l’environnement et la santé ne fera que les accentuer. Les intervenants suivants devront demeurer particulièrement vigilants :

• Les employeurs, en ce qui concerne l’exposition aux SPFA en milieu de travail et les complications de santé connexes.
• Les détaillants, pour ce qui touche la nécessité de déterminer si leurs produits contiennent des SPFA (en communiquant avec les fournisseurs et fabricants au besoin) et, le cas échéant, de minimiser les risques entourant la conformité réglementaire et d’éventuels litiges.
• Les vendeurs et les acheteurs dans le cadre d’opérations immobilières ou commerciales, relativement à la répartition des responsabilités réglementaires et environnementales relatives aux SPFA.

Une chose est claire : il est pertinent pour les entreprises de tous les secteurs de s’informer sur les SPFA. Les sociétés exerçant leurs activités au Canada, par exemple, devraient envisager de procéder à une vérification approfondie des risques liés aux SPFA dans leur organisation avec l’aide de conseillers juridiques qualifiés. Il serait également souhaitable qu’elles passent en revue leurs polices d’assurance pour y repérer toute exclusion liée aux produits chimiques éternels, qui sont de plus en plus courantes.

Conséquences des SPFA sur la santé et l’environnement

Ces substances peuvent potentiellement avoir des effets sur :

•  le foie;
• les reins;
• le système immunitaire;
• le système reproducteur;
• le développement;
• le système endocrinien (la thyroïde);
• le système nerveux;
• le métabolisme et le poids;
• la cancérogénécité; 

En ce qui concerne l’écotoxicité, elles peuvent aussi :

• s’accumuler dans les tissus des animaux sauvages et des plantes, y compris les organismes aquatiques.

Propositions de modifications à la réglementation canadienne sur les SPFA

A. Réglementation fédérale actuelle

En juillet 2006, le gouvernement fédéral a déclaré que le sulfonate de perfluorooctane, ses sels et ses précurseurs (le « SPFO ») représentaient une menace pour l’environnement. Le Canada a donc édicté, en 2008, le Règlement sur le sulfonate de perfluorooctane et ses sels et certains autres composés (le « règlement de 2008 ») visant à restreindre la fabrication, l’utilisation, la vente et l’importation de ces substances et de produits en contenant, à moins que ces dernières y soient présentes fortuitement. On y prévoyait plusieurs exceptions, permettant par exemple l’utilisation des substances dans les mousses pour éteindre des incendies et les films photographiques.

Le SPFO a par ailleurs été ajouté à la Liste des substances toxiques et à la Liste de quasi-élimination établies en vertu de la LCPE en 2009. Deux autres types de SPFA, l’APFO et les APFC à LC, ont aussi été ajoutés à la Liste des substances toxiques en 2013.

En décembre 2016, le règlement de 2008 a été abrogé, puis modifié pour devenir le Règlement sur certaines substances toxiques interdites (2012) en vigueur aujourd’hui. Ont aussi été modifiés les règlements sur les SPFA, l’APFO et les APFC à LC, de sorte que ces substances, de même que le SPFO et les produits qui en contiennent, soient interdites (sous réserve de quelques exceptions et activités permises).

En ce qui concerne la réglementation du SPFO, le projet de loi S-5, Loi sur le renforcement de la protection de l’environnement pour un Canada en santé, a reçu la sanction royale le 13 juin 2023. En plus de moderniser la LCPE, il abroge la Liste de quasi-élimination et la Loi sur la quasi-élimination du sulfonate de perfluorooctane afin de favoriser une approche axée sur le risque qui mise sur les interdictions plutôt que sur l’élimination. Consultez notre article sur le projet de loi S-5 (en anglais seulement) pour plus d’information.

B. Prochaines étapes : élargissement du champ d’application de la réglementation en matière de SPFA

En avril 2021, le gouvernement fédéral a publié un Avis d’intention sur la grande classe des SPFA annonçant qu’il prévoyait continuer d’investir dans les initiatives de recherche et de surveillance en la matière, recueillir et analyser des données sur le sujet afin d’orienter une démarche basée sur la classe, étudier l’évolution des politiques pertinentes un peu partout, et publier un rapport final sur l’état des choses dans les deux prochaines années.

Il a également publié en mai 2022 le projet de Règlement sur certaines substances toxiques interdites (2022), qui propose notamment de restreindre davantage les activités permises en abrogeant plusieurs exemptions, avec effet immédiat ou à compter d’une date ultérieure précise. L’ajout du SPFO et de l’APFC à LC à la Liste des substances d’exportation contrôlée de la LCPE compte également parmi les changements mentionnés dans le projet.

Dans la même veine, le gouvernement fédéral a aussi publié plus tôt cette année une ébauche de document technique proposant de mettre à jour les recommandations pour la qualité de l’eau potable au pays, notamment dans le but d’atteindre son objectif proposé en la matière, élaboré en collaboration avec les gouvernements provinciaux et territoriaux, et de réduire l’exposition des Canadiens et Canadiennes aux SPFA.

C. Ébauche du rapport sur l’état des SPFA et cadre de gestion des risques proposé

Nous avons déjà mentionné l’ébauche du rapport sur l’état des SPFA et le cadre de gestion des risques connexe publiés le 20 mai 2023, qui comptent parmi les initiatives marquantes du gouvernement.

L’ébauche du rapport, en particulier, explique à quel point il est difficile de réglementer les SPFA en raison de leur grand nombre et de leur utilisation répandue. La complexité de la classe des SPFA et les dangers qu’elle pose font également en sorte que l’approche actuelle, qui ne gère que les risques entourant certains groupes de substances, s’avère peu pratique et insuffisante. Le gouvernement fédéral a donc audacieusement proposé que l’ensemble des SPFA soient considérées comme pouvant être nocives pour l’environnement et la santé, ce qui en ferait des substances toxiques aux termes des paragraphes 64(a) et 64(c) de la LCPE.

On s’attend en outre à ce que les effets néfastes des SPFA sur l’environnement et la santé ne fassent qu’augmenter si aucune réglementation n’empêche leur utilisation. Toutes les SPFA n’ont pas été étudiées en profondeur, mais on peut présumer que même les moins connues auraient des conséquences similaires à celles des autres SPFA, comme le SPFO et l’APFO.

Selon les résultats de l’ébauche du rapport sur l’état des SPFA et les conclusions qui y sont proposées, le cadre de gestion des risques recommande que la classe des SPFA dans son entièreté soit ajoutée à la Liste des substances toxiques de la LCPE. Cela entraînerait une restriction plus sévère de la fabrication, l’utilisation, la vente et l’importation d’une vaste gamme de produits contenant des SPFA, et il faudrait trouver d’autres solutions.

Des exigences concernant l’étiquetage et les avertissements pourraient aussi en découler. Environnement et Changement climatique Canada et Santé Canada ont d’ailleurs publié un Avis d’intention à ce sujet en octobre 2022 se concentrant notamment sur les produits cosmétiques et de nettoyage. Si les propositions dans l’ébauche du rapport sur l’état des SPFA sont adoptées, celles de l’Avis d’intention s’appliqueront probablement aussi aux produits contenant des SPFA. Nous vous invitons à consulter notre article sur l’avis d’intention sur les critères d’étiquetage des substances toxiques pour en savoir plus.

En plus de recommander que les SPFA soient ajoutées à la Liste des substances toxiques, le gouvernement fédéral présente dans son cadre de gestion des risques diverses options qu’il envisage pour atteindre les niveaux d’exposition environnementale et humaine les plus bas qui soient réalisables sur le plan technique et économique, notamment :

• mettre en œuvre des mesures réglementaires et/ou non réglementaires afin de réduire au minimum l’exposition environnementale et humaine aux substances de la classe des SPFA provenant des mousses utilisées pour lutter contre les incendies;
• recueillir les renseignements nécessaires pour définir et établir un ordre de priorité pour les options en vue de réduire l’exposition environnementale et humaine aux substances de la classe des SPFA provenant d’autres sources et produits;
• harmoniser les mesures avec celles prises par d’autres instances, le cas échéant.

D. Commentaires des intervenants sur le rapport sur l’état des SPFA

Les intervenants concernés ont été invités à fournir leurs commentaires au sujet du rapport sur l’état des SPFA, de même que les renseignements suivants :

• La disponibilité de solutions de remplacement des SPFA, y compris dans les mousses destinées à la lutte contre les incendies.
• Les répercussions socioéconomiques du remplacement ou de l’élimination des SPFA, y compris les coûts connexes et la faisabilité.
• Les types, quantités et concentrations de SPFA dans les produits fabriqués, importés ou vendus au Canada.

Une variété d’initiatives de collecte de renseignements ont été prévues pour combler les lacunes sur ce plan, notamment par l’entremise de la publication à l’automne 2023 d’un avis en ce sens conformément à l’article 71 de la LCPE. L’échéancier proposé pour ces initiatives et d’autres activités de réglementation découlant de l’ébauche du rapport sur l’état des SPFA et le cadre de gestion des risques connexe est le suivant :

• Publication de l’avis sollicitant des renseignements en vertu de l’article 71 de la LCPE : automne 2023.
• Publication des réponses aux commentaires du public sur l’ébauche du rapport sur l’état des SPFA et le cadre de gestion des risques connexe : en même temps que la publication du rapport final sur l’état des SPFA et, si nécessaire, de l’approche de gestion des risques.
• Publication des réponses aux commentaires du public sur le cadre de gestion des risques et, si approprié, d’un projet de règlement : au plus tard 24 mois à partir de la date à laquelle les ministres publient la recommandation voulant que la grande classe des SPFA soit ajoutée à la Liste des substances toxiques.
• Consultation sur un projet de règlement, si nécessaire : période de 60 jours à partir de la publication du projet.
• Publication d’un règlement final, si nécessaire : au plus tard 18 mois après la publication du projet de règlement.

E. Norme provisoire pour les SPFA dans les biosolides

À la suite de la publication de l’ébauche du rapport sur l’état des SPFA, l’Agence canadienne d’inspection des aliments (l’« ACIA ») a annoncé son plan visant à collaborer avec divers ordres du gouvernement et intervenants du milieu pour mettre en œuvre une norme provisoire exigeant que les biosolides qui contiennent des SPFA et sont utilisés comme engrais contiennent moins de 50 parties par milliard de SPFO afin d’atténuer les risques potentiels de l’épandage agricole pour la santé humaine. Les biosolides sont la phase solide du traitement des eaux usées municipales, réutilisés de manière bénéfique comme source de nutriments et de matières organiques. Bien que la gestion adéquate des biosolides permette leur réacheminement et la réduction des émissions de gaz à effet de serre et ait certains avantages, la présence accrue de SPFA dans la chaîne alimentaire est en partie attribuable à l’épandage de biosolides. L’ACIA planifie de travailler avec les provinces, l’industrie et divers intervenants au cours des prochains mois pour élaborer, peaufiner et mettre en œuvre le protocole provisoire.

F. Développements récents à l’échelle provinciale

La réglementation des SPFA à l’échelle provinciale est actuellement assez limitée. Jusqu’à tout récemment, la Colombie-Britannique était la seule province à avoir adopté un règlement officiel en la matière (Contaminated Sites Regulation). En janvier 2023, toutefois, l’Alberta a publié des versions mises à jour de ses Tier 1 and Tier 2 Soil and Remediation Guidelines, des lignes directrices quantitatives basées sur les risques pour l’assainissement de sites contaminés par le SPFO et l’APFO (deux des types de SPFA les plus étudiés).

Les gouvernements provinciaux semblent par ailleurs vouloir imposer des normes sur la présence de SPFA dans l’eau potable. La Colombie-Britannique a par exemple publié des Design Guidelines for Drinking Water Systems in British Columbia, 2023, et Santé publique Ontario a fait de même avec son bulletin sur les risques de l’exposition aux SPFA le 1^er mai 2023.

G. Renforcement de la réglementation liée aux SPFA au sud de la frontière

Aux États-Unis, l’Environmental Protection Agency (l’« EPA ») a récemment proposé de désigner certains types de SPFO et d’APFO comme des substances dangereuses en vertu de la Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability Act, du fait qu’il existe des preuves manifestes qu’elles représentent un danger important pour le bien public, la santé publique et l’environnement. Cette proposition imposerait diverses exigences entourant le signalement des déversements, le transport du SPFO et de l’APFO conformément à la Hazardous Materials Transportation Act et le repérage et l’assainissement des sites contaminés. L’EPA a aussi publié un avis annonçant son intention d’élargir la définition des substances dangereuses pour y inclure sept types de SPFA supplémentaires, laissant présager un renforcement éventuel de la réglementation.

Le 20 janvier 2023, l’EPA a publié son Effluent Guidelines Program Plan 15, plan de réglementation et d’étude des eaux usées qui s’attarde entre autres aux SPFA. Le communiqué de presse afférent de l’EPA précise la détermination de l’organisme à mettre à jour ses lignes directrices et ses normes de prétraitement afin de s’attaquer aux SPFA dans les lixiviats des sites d’enfouissement.

Des mesures plus larges sont également mises en œuvre dans plusieurs états qui cherchent à interdire l’utilisation de SPFA dans les produits de consommation. La Californie, le Maine, le Vermont et le Maryland, par exemple, ont récemment interdit ou planifient d’interdire l’utilisation des SPFA dans toutes sortes de produits, notamment des emballages alimentaires et des cosmétiques. Comme c’est souvent le cas, la Californie mène l’offensive, ayant interdit les SPFA dans les produits conçus pour les enfants de moins de 12 ans en date du 1^er juillet 2023. La vente et la distribution d’emballages alimentaires en fibre végétale contenant des SPFA à des niveaux supérieurs à 100 parties par million sont aussi des activités interdites en Californie depuis le 1^er janvier 2023.

Augmentation des risques de litiges relatifs aux SPFA

A. États-Unis

Les litiges se rapportant aux SPFA sont devenus monnaie courante aux États-Unis au cours des 10 dernières années; ils visaient jusqu’à récemment surtout les producteurs et les fabricants (comme DuPont et 3M, cités dans en moyenne trois poursuites par jour liées aux SPFA en 2021), mais on remarque actuellement une hausse des allégations de fausses déclarations touchant des distributeurs et des détaillants relativement à des traces ou à la présence de SPFA dans des cosmétiques ou des emballages, entre autres. En raison des importants risques de poursuites associés aux SPFA, de nombreux grands détaillants américains adoptent des politiques pour en éliminer progressivement l’utilisation dans leurs emballages, textiles et autres produits. 3M a par ailleurs annoncé dernièrement son intention d’arrêter sa production de SPFA d’ici 2025.

Le nombre croissant de différends entre les titulaires de polices et leurs assureurs, qui tentent d’invoquer entre autres des exclusions liées à la pollution pour éviter de payer, fait constamment augmenter le risque de poursuites liées aux SPFA. Selon Bloomberg Law, les acteurs du secteur des assurances, marqués par les risques importants et les litiges s’échelonnant sur plusieurs années qui ont découlé de l’exposition à l’amiante, craignent réellement de revivre la même situation avec les SPFA.

B. Canada

Nous avons assisté à plusieurs premières dans les deux dernières années au Canada. Mentionnons par exemple les premières décisions liées aux SPFA faisant jurisprudence, notamment dans des affaires portant sur des maladies causées par une exposition en milieu de travail, la première révision d’un ordre d’exécution en matière de protection de l’environnement délivré conformément au paragraphe 235(1) de la LCPE en lien avec la commercialisation de produits cosmétiques contenant du Perfluorononyl Dimethicone (un type de SPFA) et, surtout, la certification d’une action collective contre le Conseil national de recherches relativement à la présence alléguée de SPFA dans les eaux souterraines du Laboratoire national de l’incendie.

Puisque le Canada ne produit pas de SPFA, nous n’y verrons probablement pas de litiges en la matière de l’ampleur de ceux aux États-Unis. Cela dit, les poursuites liées aux incidences des SPFA sur l’environnement et la santé pourraient tout de même augmenter en raison de la sensibilisation accrue des gouvernements et des consommateurs quant aux effets néfastes de ces produits chimiques. Il est important que les assureurs et les titulaires de polices prennent conscience de ces risques et examinent attentivement tous les contrats pertinents qu’ils ont conclus ensemble.

BLG peut vous aider

Il est clair que les Canadiens et les Canadiennes ne peuvent plus ignorer l’omniprésence des SPFA. Pour toute question sur les projets de changement de la réglementation au Canada ou les mesures que devrait prendre votre entreprise pour minimiser les risques liés aux SPFA, n’hésitez pas à communiquer avec l’une des personnes dont le nom figure ci-après.