Le 13 janvier dernier, la Cour suprême de la Colombie-Britannique (la « cour ») a rendu sa décision dans l'affaire Coastal First Nations v. British Columbia (Environment), 2016 BCSC 34. Cette affaire concerne un accord d'équivalence (l'« accord »), conclu entre l'Office national de l'énergie («ONÉ») et l'Environmental Assessment Office (« EAO ») de la Colombie-Britannique. En application de cet accord, l'évaluation environnementale effectuée par l'ONÉ pour le projet de pipeline Northern Gateway de l'entreprise Enbridge (le « projet ») était considérée comme équivalente au processus qu'aurait mené l'EAO au terme de l'Environmental Assessment Act, SBC 2002, c 43 (« EAA »). La cour a conclu que la Colombie-Britannique n'a pas rempli son devoir de consultation des Premières Nations avant la signature, ni avant de prendre la décision de ne pas résilier l'accord d'équivalence sur l'évaluation environnementale.
Toile de fond
L'EAA est le principal cadre législatif qui régit le processus de l'évaluation environnementale des grands projets dans en Colombie-Britannique. En 2008 et en 2010, l'EAO et l'ONÉ ont conclu des accords d'équivalence qui visaient à éviter le chevauchement des processus d'évaluation et d'autorisation, et à promouvoir une démarche coordonnée entre les autorités provinciales et fédérales. Ces accords d'équivalence prévoyaient qu'en cas de projet soumis aux processus d'évaluation de l'ONÉ et de l'EAO, l'accomplissement d'un seul des deux processus, celui de l'ONÉ, serait suffisant. Selon la cour, cette délégation de l'autorité décisionnelle de l'EAO est illégale.
Les demandeurs, Coastal First Nations, constitués de Great Bear Initiative Society et de la Première nation des Gitga'at (« CFN ») ont demandé par voie de contrôle judiciaire que la cour formule une série de déclarations annulant en partie l'accord d'équivalence. Les CFN estimaient que bien que l'EAA reconnaisse que l'EAO est habilitée à accepter l'évaluation du projet effectuée par une autre juridiction, l'EAA n'autorise pas pour autant l'EAO à se soustraire à son autorité décisionnelle pour l'octroi du certificat d'évaluation environnementale (le « certificat ») en vertu de l'EAA. Selon les CFN, un certificat doit obligatoirement être émis par l'EAO malgré les ententes d'équivalence. En outre, les CFN ont fait valoir que la province n'a pas rempli son devoir de consultation avant la signature de l'accord, ni avant de prendre la décision de ne pas résilier l'accord.
Décision
Interprétation de la loi
La cour a tout d'abord examiné la question de savoir si l'EAA autorisait la province à faire fi de son pouvoir décisionnel. Les CFN soutenaient que bien que l'EAA ait pour objectif d'assurer la coopération afin d'éviter le double emploi dans les évaluations environnementales, les dispositions de l'EAA ne vont pas jusqu'à prévoir que la province puisse renoncer à son pouvoir d'approbation d'un projet suite à une évaluation environnementale.
Pour sa part, la province affirmait que le pouvoir qui lui est conféré et l'exercice de ce pouvoir traduisent l'effort qu'elle consacre à éviter le chevauchement entre les compétences provinciale et fédérale au chapitre de l'évaluation environnementale. Par conséquent, selon la province, la structure de l'EAA autorise l'EAO à exempter certains projets de l'obligation d'obtenir un certificat d'autorisation provincial, en l'espèce le projet Northern Gateway.
La cour a reconnu que l'EAA accordait à la province un pouvoir discrétionnaire étendu de conclure des accords avec d'autres juridictions pour permettre l'accomplissement de processus équivalents d'évaluation environnementale. Toutefois, elle a conclu qu'à la lumière des objectifs, des buts politiques et sociaux, et des obligations légales de la province qui ont conduit à l'adoption de l'EAA, l'interprétation que l'on doit donner à cet accord n'autorise pas la province à renier son pouvoir d'approbation d'un projet suite à une évaluation environnementale. Voici ce que la cour a déclaré à cet égard :
[traduction] …[C]e ne peut être l'intention du législateur d'autoriser la suppression de la voix de la Colombie-Britannique dans ce processus, et ce, pour un nombre inconnu de projets, lorsque l'objet même de l'EAA est de promouvoir les intérêts économiques de cette province et de protéger ses terres et son environnement.
Pour ces motifs, la cour a statué que malgré les termes de l'accord (ou tout de tout autre accord analogue), les projets soumis à l'EAO doivent obtenir par un certificat d'autorisation délivré en vertu de l'EAA avant de débuter. Par conséquent, la cour a tranché que les dispositions de l'accord visant à supprimer l'obligation d'obtenir un certificat d'autorisation en vertu de l'EAA, pour les projets assujettis sont sans effet. Enfin, la cour a déclaré que la province doit exercer le pouvoir décisionnel que l'EAA lui reconnaît à l'égard du projet.
Le devoir de consultation et d'accommodement
La cour a également examiné la question de savoir si la province avait une obligation de consultation et, le cas échéant, d'accommodement des Premières nations avant de prendre des mesures qui pourraient porter atteinte à leurs droits constitutionnels. Les CFN ont argué que ce devoir de consultation s'appliquait en l'espèce, et que la province aurait dû les consulter avant de conclure l'accord. Qui plus est, les CFN ont soutenu que puisque l'accord prévoyait un mécanisme de résiliation unilatérale, car il autorisait la province à y mettre fin à tout moment, la province n'aurait pas été liée par la décision du fédéral si la province mettait fin à l'accord avant que le fédéral approuve le projet. Dans ce cas, selon les CFN, le processus d'évaluation environnemental provincial aurait dû être effectué de novo.
Pour sa part, la province a fait valoir qu'aucun devoir de consultation n'existait en lien avec la conclusion ou la résiliation de l'accord. Elle soutenait que, conformément à l'accord, ce devoir incombait à la Couronne fédérale. La province estimait par ailleurs qu'aucun devoir de consultation n'existait à moins que [traduction] « des conséquences négatives réelles et prévisibles portent atteinte à un traité, à un droit ancestral ou à une revendication autochtone, et que ces conséquences découlent de la conduite contestée de la Couronne ». Selon la province, il devait y avoir un lien direct entre les impacts du projet sur les CFN et la conduite reprochée à la Couronne. Si les impacts négatifs ne surviennent qu'à la suite d'une décision ultérieure et indépendante, c'est cette dernière décision qui déclenche le devoir de consultation.
La cour rejette l'argument de la province voulant que l'accord impute la seule responsabilité du devoir de consultation et d'accommodation à la Couronne fédérale, et fait remarquer que le fédéral et les provinces ont [traduction] « la responsabilité précise de consulter les Premières nations étant donné le recoupement de leurs pouvoirs législatifs respectifs ». Néanmoins, la cour affirme que la province n'avait pas de devoir de consultation avant la conclusion de l'accord d'équivalence parce qu'il est peu probable que les droits des CFN soient lésés par cet accord, car la province est toujours habilitée à résilier cet accord unilatéralement. Malgré tout, en ce qui concerne le projet, la cour estime que la province a un devoir de consultation et d'accommodement à l'égard des CFN; elle a également un devoir de consultation s'il est décidé de ne pas mettre fin à l'accord.
À titre de redressement, la cour ordonne à la province de consulter les CFN au sujet des conséquences potentielles du projet qui sont sous sa juridiction, et sur la façon dont ces effets peuvent toucher les droits ancestraux des CFN, de même que sur les mesures à prendre relativement à ces effets.
Conséquences
On ne sait pas encore si la décision fera l'objet d'un appel, mais chose certaine, elle soulève un certain nombre de questions intéressantes sur la coopération entre les provinces et le fédéral dans le cadre de processus d'évaluation environnementale. Cette décision indique clairement que la province ne peut se soustraire à ses obligations et abandonner son devoir de consultation en s'en remettant à la Couronne fédérale lorsqu'il s'agit de projets qui exigent l'approbation des deux paliers de gouvernement. Comme les projets d'oléoduc Northern Gateway et Trans Mountain sont régis par les mêmes accords d'équivalence, il est clair, à la lumière de cette décision, que la province pourra faire sienne l'évaluation de l'ONÉ dans le cadre du processus d'autorisation du pipeline Trans Mountain. Cette décision confirme également que le gouvernement de la Colombie-Britannique devra consulter les Premières nations sur les répercussions du projet avant que l'oléoduc Trans Mountain soit ne soit approuvé.
Par ailleurs, au cours des dernières semaines, le gouvernement fédéral a proposé de nouvelles exigences pour les pipelines, ce qui comprend notamment des obligations plus strictes en matière de protection de l'environnement et de consultation des Premières nations. Ces nouvelles mesures entraineront des changements au processus d'examen de l'ONÉ et auront vraisemblablement des impacts sur les projets Northern Gateway et Trans Mountain. BLG examinera attentivement les changements au cours des prochains mois.
