Introduction
Le 10 décembre 2016, l'Assemblée nationale du Québec a adopté le Projet de loi no 106 : Loi concernant la mise en œuvre de la Politique énergétique 2030 et modifiant diverses dispositions législatives (le « Projet de loi 106 »). Le Projet de loi 106 édicte ou modifie différentes mesures législatives concernant l'énergie propre et l'exploration pétrolière et gazière dans la province. Plus particulièrement, et de façon plus controversée, le Projet de loi 106 édicte la Loi sur les hydrocarbures (Québec), qui instaure un nouveau régime global régissant l'exploration et le développement des hydrocarbures au Québec. Voilà qui marque un changement fondamental au Québec en matière de mise en valeur du pétrole et du gaz, et met en place un régime moderne avec des enjeux importants pour les parties intéressées.
Contexte
Au printemps 2016, le gouvernement du Québec a annoncé sa Politique énergétique 2030, dont l'objectif visé est de réduire de 40 pour cent la quantité de combustibles fossiles consommés dans la province et d'accroître de 25 pour cent l'utilisation de sources d'énergies renouvelables. Le Projet de loi 106, initialement déposé en juin 2016, comporte un certain nombre d'initiatives législatives pour atteindre cet objectif, dont :
- la création de Transition énergétique Québec, une société d'État, dont la mission porte sur le développement et la mise en œuvre de la Politique énergétique 2030 et sur l'élaboration d'un plan directeur pour atteindre les cibles énergétiques fixées par le gouvernement;
- la présentation de modifications de la Loi sur la Régie de l'énergie (Québec) afin de prévoir de nouvelles mesures concernant la distribution de gaz naturel, notamment des mesures pour accroître la capacité de transport de la canalisation gazière au Québec;
- la mise en application de la Loi sur les hydrocarbures, qui présente un nouveau régime global régissant l'exploration et la mise en valeur des hydrocarbures au Québec.
Loi sur les hydrocarbures
La Loi sur les hydrocarbures modifie sensiblement le cadre juridique régissant l'exploration et la mise en valeur des hydrocarbures au Québec. Avant le Projet de loi 106, le Québec ne disposait pas d'un régime moderne voué à la mise en valeur du pétrole et du gaz. Les licences pétrolières et gazières étaient attribuées selon un système dit « de libre accès », similaire au système d'octroi des droits d'exploitation minière au Canada.
La mise en application de la Loi sur les hydrocarbures est l'aspect le plus controversé du Projet de loi 106. Elle permet le développement d'hydrocarbures au Québec selon un régime de licences et d'autorisations. La Loi sur les hydrocarbures met en place un régime pour régir l'octroi de licences d'exploration, de production et de stockage, qui remplace les dispositions de la Loi sur les mines régissant l'exploration et la production de pétrole et de gaz naturel et l'exploitation de réservoirs. La Loi sur les hydrocarbures prévoit également un régime spécial de responsabilité pour les titulaires de licences. Cette loi a également pour objet d'assurer l'exploration et le développement responsables des hydrocarbures au Québec en prévoyant des mesures relatives à l'engagement de la communauté, à l'approbation de la qualité de l'environnement, ainsi que des garanties en matière de restauration. Les subtilités ressortiront plus clairement lorsque les règlements auront été adoptés.
a) Licences d'exploration
En vertu de la nouvelle loi, les licences d'exploration seront attribuées selon un processus d'adjudication réglementé. La période initiale de validité d'une licence sera de cinq ans et cette licence pourra être renouvelée, sous réserve des règlements. Une licence d'exploration donne à son titulaire le droit : i) de rechercher des hydrocarbures ou un réservoir souterrain sur le territoire visé par la licence et ii) d'extraire des hydrocarbures et d'en disposer (essais d'extraction) ou d'utiliser un réservoir souterrain pour une période d'essai. Le titulaire de licence sera tenu d'effectuer les travaux minimums prescrits par règlement et d'en faire rapport, et peut être tenu de verser le double du montant correspondant au minimum des travaux qu'il ne réaliserait pas.
Le titulaire d'une licence d'exploration sera tenu de constituer, dans les 30 jours suivant la délivrance de sa licence, un comité de suivi formé majoritairement de membres indépendants. Cette mesure a pour objectif de favoriser l'implication des communautés locales. Ce comité sera composé d'au moins un membre du milieu municipal local, d'un membre du milieu économique local, d'un citoyen et, le cas échéant, d'un membre représentant la communauté autochtone consultée par le gouvernement à l'égard du projet. Le comité doit être maintenu pendant la durée de la licence et, si des travaux de forage sont effectués, jusqu'à la fin de l'ensemble des activités de fermeture définitive de puits et de restauration de site. Le gouvernement déterminera par règlement les modalités de fonctionnement du comité de suivi. Ce genre de comité est déjà exigé par la Loi sur les mines (Québec) pour la phase de production, mais comparativement aux autres provinces et territoires du Canada, les nouvelles exigences favoriseront considérablement l'implication des parties prenantes locales dans le secteur pétrolier.
b) Licences de production et de stockage
Le titulaire d'une licence d'exploration qui fait une « découverte exploitable » doit demander au ministre une licence de production ou une licence de stockage, et présenter un projet de production d'hydrocarbures à la Régie de l'énergie dans les huit ans suivant sa découverte. Le cas échéant, le titulaire d'une licence d'exploration doit également obtenir l'autorisation de la Commission de protection du territoire agricole du Québec. Par ailleurs, tout projet de production d'hydrocarbures doit faire l'objet d'une évaluation et d'un examen des impacts sur l'environnement en application de la Loi sur la qualité de l'environnement (Québec). Une licence de production ou de stockage est valide pour 20 ans et peut être renouvelée selon les modalités et les conditions qui seront établies dans les règlements à venir.
c) Autres approbations
Le Projet de loi 106 exige également d'autres autorisations ou approbations pour d'autres activités liées à l'extraction et la production d'hydrocarbures, y compris des levés géophysiques et des levés géochimiques, des sondages stratigraphiques, le forage de puits, des activités de réentrée et de complétion ainsi que des travaux de parachèvement et de reconditionnement.
d) Abandon, remise en état et réhabilitation
Le Projet de loi 106 impose au titulaire de licence l'obligation d'obtenir une autorisation de fermeture temporaire ou définitive d'un puits à la fin du cycle d'un projet. Une autorisation de fermeture définitive requiert le respect d'un plan de fermeture définitive de puits et de restauration de site. Lorsque la fermeture temporaire excède une période de quatre ans, le puits est réputé être définitivement fermé et les activités de restauration doivent avoir été réalisées.
Il est intéressant de noter qu'un titulaire de licence qui demande une autorisation de forage doit, au même moment, soumettre un plan de fermeture définitive de puits et de restauration de site, qui prévoit les travaux devant être réalisés à la fermeture du puits, et également fournir une garantie (dont la forme est déterminée par règlement) dont le montant correspond aux coûts anticipés pour la réalisation de ces travaux. Le ministre peut également exiger du titulaire de licence qu'il fournisse des garanties supplémentaires ou qu'il verse d'avance une partie ou l'intégralité du montant garanti. Le ministre peut également relever le titulaire d'une licence de ces obligations si un tiers les assume. Ce concept se distingue des programmes qui ont cours dans les provinces de l'Ouest, car il prévoit une garantie financière consacrée aux coûts d'abandon, fournie par le titulaire de licence initial, au moment du démarrage des travaux de forage d'un puits.
e) Responsabilité
La loi établit un régime de responsabilité sans faute pour le titulaire de licence jusqu'à concurrence d'un montant prescrit par règlement. La responsabilité d'un titulaire de licence n'est pas établie par la démonstration d'une faute, mais est plutôt déterminée par événement selon les dommages causés par le projet jusqu'à une limite prescrite. Le titulaire de licence demeure responsable au-delà du montant prescrit pour les dommages causés par sa faute. Le Projet de loi 106 prévoit notamment qu'un cas de force majeure ne le libère pas de sa responsabilité. Il prévoit également une responsabilité envers le gouvernement pour la perte d'usage de la ressource publique.
Implications
La Loi sur les hydrocarbures instaure un nouveau régime législatif au Québec et modifiera considérablement la façon dont se déroulent l'exploration et la mise en valeur des hydrocarbures. Bien que plusieurs des modalités du régime seront mises en œuvre au moyen de règlements qui n'ont pas encore été déposés, le Québec signale son intérêt pour une augmentation des activités d'exploration et de production dans la province tout en visant une exploration et une mise en valeur responsables des hydrocarbures en faisant appel aux parties prenantes de la communauté, en prévoyant l'examen des impacts sur l'environnement et en exigeant des garanties financières pour la fermeture de puits et la restauration de sites.
