Ottawa, le 30 mai 2022
Au sujet de la responsable
L’honorable Louise Arbour, C.C., G.O.Q. est une ancienne juge de la Cour suprême du Canada, et actuellement avocate-conseil principale chez Borden Ladner Gervais S.E.N.C.R.L., S.R.L. Madame Arbour a occupé le poste de procureure générale pour les Tribunaux pénaux internationaux pour l’ex-Yougoslavie et le Rwanda de 1996 à 1999. Elle a été nommée à la Cour suprême du Canada en 1999, et y a siégé jusqu’en 2004, lorsqu’elle a été nommée Haut-Commissaire des Nations Unies aux droits de l’homme. Vous trouverez plus d’informations au sujet de l’honorable Louise Arbour ici.
Contexte et examens précédents
En 2015, la juge Marie Deschamps, a documenté la culture de sexualisation qui prévaut chez les FAC. Son rapport a choqué de nombreux Canadiens qui nourrissaient jusqu’alors l’illusion que les abus sexuels commis au sein des forces armées et précédemment rapportés dans les médias n’étaient que des événements anecdotiques ou marginaux. Ces révélations ont poussé les FAC à entreprendre un tourbillon d’actions pour essayer d’endiguer le problème. Or, jusqu’à maintenant, ces efforts ont malheureusement échoué.
Depuis, ces questions ont également fait l’objet d’examens par le vérificateur général du Canada, le Comité permanent de la condition féminine de la Chambre des communes, le Comité permanent de la défense nationale de la Chambre des communes, le Comité sénatorial permanent de la sécurité nationale et de la défense, Statistique Canada, le recours collectif Heyder et Beattie, ainsi que le juge Morris J. Fish.
Portée et mandat de l'examen
Bien qu’exhaustif, le mandat de la responsable exigeait un examen de deux enjeux clés : l’inconduite sexuelle et le leadership. Ces deux aspects sont évidemment interreliés. Les lacunes culturelles qui ont permis à l’inconduite sexuelle de devenir un problème généralisé ont été maintes fois démontrées. Toutefois, les événements des dernières années ont révélé à quel point cette culture était également présente dans les hautes sphères des FAC. Le mandat empêchait explicitement la responsable d’effectuer des évaluations ou de formuler des recommandations en lien avec des cas particuliers.
Bien que le mandat référait au leadership et à l’inconduite sexuelle en ce qui concerne les FAC et le MDN, le présent rapport est clairement axé sur les FAC. Certaines questions, comme le leadership et la justice militaire, ont peu de liens avec le MDN. En effet, ce qui a mené au présent examen sont des allégations de comportements inappropriés par des membres supérieurs des FAC et d’inaction à travers la chaîne de commandement, ainsi que des préoccupations quant à la qualité du développement du leadership au sein des FAC. La responsable n’avait pas le mandat d’examiner les questions liées à la fonction publique en général.
Nécessité d'un apport externe
L’inconduite sexuelle a terni la réputation des FAC, autant à l’interne qu’auprès du grand public. Cette réaction ne devrait pas être vue comme l’expression d’une sorte de panique morale qui se serait emparée de la société, ou comme un changement injuste des règles du jeu visant à pénaliser ceux et celles qui ont su tirer leur épingle du jeu en composant avec des règles différentes. Il s’agit plutôt de la condamnation justifiée d’une culture organisationnelle archaïque et hautement dommageable.
Les FAC sont une « institution totale ». Ses membres ne font pas que travailler ensemble; ils vivent, s’entraînent et socialisent ensemble au sein de structures institutionnelles et sociales contrôlées par l’organisation. Cela signifie que l’inconduite sexuelle, en particulier lorsqu’elle est commise par un membre des FAC envers un autre, peut avoir un impact considérable sur la victime. Les impacts peuvent affecter non seulement la santé et le bien-être de la victime, mais aussi sa carrière, y compris toute promotion ou affectation. La nature des FAC comme « institution totale » explique aussi l’étendue des problèmes auxquels elles font face. Elle crée une culture autocentrée qui est intrinsèquement méfiante des points de vue extérieurs et résistante au changement.
La crise de l’inconduite sexuelle au sein des FAC révèle quelque chose de complexe et de subtil. Il s’agit d’une combinaison d’abus de pouvoir, de pratiques désuètes incompatibles avec un lieu de travail plus diversifié, d’une glorification de la masculinité comme seul standard opérationnel acceptable pour les membres des FAC, et d’une absence persistante de volonté de laisser certaines catégories de personnes occuper la place qui leur revient dans les forces militaires – les femmes en particulier, mais aussi les membres de la communauté LGBTQ2+, les minorités visibles et d’autres groupes en quête d’équité.
Les examens externes sont devenus un mode de fonctionnement habituel pour les FAC. Le rapport de la responsable illustre comment le traitement des recommandations est devenu une mini-industrie de création de graphiques, avec peu d’actions significatives au sein de l’organisation. Cette situation est exacerbée par l’accumulation de recommandations supplémentaires, dont beaucoup sont incompatibles entre-elles.
Le véritable changement doit venir non seulement d’une surveillance externe, mais aussi d’une contribution externe aux divers mécanismes utilisés par les FAC pour s’attaquer à l’inconduite sexuelle en « temps réel », au moment où elle se produit.
Il n’existe aucune raison de douter de la compétence des FAC en matière d’opérations ou de formation des capacités techniques de ses membres. Les FAC ont certainement une bonne réputation internationale à cet égard. Mais dans d’autres domaines, tels que la justice militaire, l’éducation, le recrutement et les ressources humaines, elles auraient intérêt à recourir à des acteurs externes.
Le rapport contient 48 recommandations détaillées dans tous les domaines du mandat de la responsable. Les plus importantes d’entre elles sont détaillées ci-dessous. Cependant, il faut souligner que, de la même manière que les questions d’inconduite sexuelle et de leadership sont liées entre elles, plusieurs des recommandations le sont également. Chacune d’elles repose sur l’hypothèse que les autres seront également mises en œuvre. Certaines sont bien délimitées et ont le potentiel d’être mises en œuvre sans nécessiter d’études, de groupes de travail, de comités ou de consultations supplémentaires. D’autres indiquent seulement une nouvelle orientation à prendre, une nouvelle façon de faire certaines choses. Ceux et celles qui vivent avec ces problèmes au quotidien sont tout à fait capables de déterminer la meilleure marche à suivre, s’ils acceptent l’orientation générale et les changements proposés. Dans le cas contraire, aucune recommandation, aussi détaillée soit-elle, ne produira les résultats escomptés.
Recommandations Arbour
Partie I - Inconduite sexuelle
Dans le cadre du premier pilier du mandat, la responsable formule des recommandations visant à améliorer les enquêtes et le règlement des cas d’inconduite sexuelle, et à améliorer la situation des victimes.
Terminologie
Le terme « inconduite sexuelle » est beaucoup trop large. Il englobedivers comportements allant de l’agression au harcèlement sexuels, en passant par les multiples formes de microagressions qui sont des armes de prédilection pour exprimer des points de vue discriminatoires, des stéréotypes blessants, voire des préjugés inconscients. Ce terme n’est donc qu’un raccourci pratique pour désigner un éventail de problèmes lorsqu’il n’est pas nécessaire de faire la distinction entre ces derniers. Faisant écho aux recommandations de la juge Deschamps, les FAC devraient recentrer les définitions qu’elles utilisent dans leurs politiques sur des formes spécifiques de conduite qui s’alignent avec les instruments juridiques pertinents, dont le Code criminel et le Code canadien du travail.
Justice militaire et plaintes
La responsable recommande que les accusations d’infraction au Code criminel à caractère sexuel visant un membre quelconque des FAC relèvent de la compétence exclusive des autorités civiles.
Les FAC ont d’abord obtenu une compétence concurrente sur les infractions sexuelles commises au Canada en 1998. Le raisonnement était que cela améliorerait la capacité des FAC à rendre la justice promptement et à maintenir la discipline, et ainsi améliorer la discipline, la morale et l’efficacité. Vingt-quatre ans plus tard, cette promesse n’a pas été réalisée. Des sondages menés par les FAC démontrent que la confiance à l’égard du système de justice militaire est faible. De sérieuses inquiétudes subsistent quant à l’indépendance et à la compétence des enquêteurs et des procureurs militaires pour traiter les cas d’infractions sexuelles. Les taux de condamnation sont plus élevés - et les punitions plus sévères - dans le système civil.
De façon similaire, la responsable recommande que les cas de harcèlement sexuel soient traités par la Commission canadienne des droits de la personne (CCDP).
Les autorités civiles devraient être le premier « port d’escale » pour le signalement et l’enquête de toute forme grave d’inconduite sexuelle. La chaîne de commandement n’est pas pour autant dépourvue d’outils pour traiter ces questions. Au contraire, la « civilarisation » de ces processus garantit leur indépendance par rapport à la chaîne de commandement, ainsi que l’apparence d’indépendance dont les FAC ont si désespérément besoin pour rétablir la confiance dans leur capacité à traiter les cas d’inconduite et à prendre soin de leurs propres membres. Elle fournit également une contribution civile continue et indispensable à la conduite des membres des FAC et à l’application et au contenu de ses politiques.
Devoir de signaler
Tous les membres des FAC doivent « signaler aux autorités compétentes toute infraction aux lois, règlements, règles, ordres et directives pertinents qui régissent la conduite de toute personne justiciable du code de discipline militaire ». Dans le cas des officiers, ce devoir ne tient que lorsque l’officier en question ne peut pas traiter l’affaire de manière adéquate. Le devoir de signaler ne se limite pas à l’inconduite sexuelle et, selon les FAC, cette obligation existe sous une forme ou une autre depuis les années 1930.
Un défaut de signalement est punissable au titre d’une infraction d’ordre militaire. Cependant, il n’existe pratiquement aucun précédent pour de telles mises en accusation. En effet, il est remarquable que le devoir de signaler ait pris une telle importance alors qu’il n’est presque jamais appliqué.
Il est largement reconnu que le devoir de signaler est un problème en soi. Il n’existe aucun argument convaincant en faveur de son maintien, du moins en ce qui a trait à l’inconduite sexuelle puisque il n’a jamais permis d’atteindre l’objectif visé. À la manière du système civil, le signalement devrait être avant tout une affaire de conscience et de confiance. L’incertitude qui résulte d’une obligation légale non appliquée est néfaste puisqu’elle invite à spéculer sur le risque de non-conformité et envoie un message ambigu sur la vertu de la conformité. Le devoir de signaler devrait tout simplement être aboli.
Soutien aux victimes
Le soutien aux victimes est en grande partie du ressort du Centre d’intervention sur l’inconduite sexuelle (CIIS), lequel est logé au sein du MDN. Certains ont fait valoir qu’il devrait être externe non seulement aux FAC mais aussi au MDN. L’examen conclu qu’il n’est pas souhaitable de séparer le CIIS du MDN et de le faire relever directement du Parlement. Les questions dont le CIIS traite sont hautement personnelles et confidentielles et ne bénéficieraient pas nécessairement d’un examen dans un environnement partisan. De plus, il serait difficile de justifier l’octroi d’un contrôle parlementaire direct sur l’inconduite sexuelle à une seule entité, aux FAC, ou même à toute l’Équipe de la Défense, sans faire la même chose pour la GRC, par exemple, ou pour l’ensemble de la fonction publique fédérale.
La meilleure façon pour le CIIS d’être efficace en tant que prestataire de services est de maintenir un lien assez étroit avec les FAC sans être d’aucune façon soumis à leur direction ou à leur contrôle.
Par conséquent, la responsable recommande que le CIIS demeure au sein du MDN et que des mesures soient prises pour accroître son indépendance, tant réelle que perçue, notamment en augmentant ses liens avec l’extérieur. Afin de mieux refléter son mandat, son nom devrait être modifié et remplacé par le Centre de ressources sur l’inconduite sexuelle.
De plus, l’examen conclut qu’on devrait donner aux victimes des conseils juridiques indépendants gratuits le plus tôt possible, afin qu’elles puissent évaluer les options qui s’offrent à elles.
Partie II - Leadership
Le deuxième pilier du mandat de la responsable – le leadership – est lié au premier. Les FAC sont une organisation unique et complexe. Leur caractéristique la plus frappante est le rôle du leadership. Celui-ci se développe très tôt et est omniprésent au sein d’une hiérarchie composée d’une multitude de grades, de professions et d’affectations obéissant à une chaîne de commandement conçue pour renforcer le principe de « commandement et contrôle ».
De l’avis de la responsable, les FAC ont échoué à atteindre les idéaux auxquels elles adhèrent. L’échec des dirigeants est à blâmer pour cette culture d’inconduite sexuelle qui perdure, une culture qui est elle-même la manifestation d’attitudes discriminatoires encore présentes aujourd’hui. La faute ne peut pas être mise sur le dos de quelques dirigeants en particulier. Fondamentalement, il s’agit ici de l’échec collectif d’une organisation qui a conservé un degré substantiel d’autoréglementation et de résistance aux influences et aux progrès de l’extérieur.
Recrutement et formation
Le recrutement est un processus laborieux et nécessite beaucoup de ressources. Les FAC auraient intérêt à rajuster leurs procédures de longue-date afin de raccourcir le processus d’intégration.
De façon similaire, en ce qui concerne l’instruction militaire, il existe un fossé évident entre la rhétorique et la réalité, entre ce qui est enseigné et ce qui est montré. Bref, la « formation à l’éthique » n’est tout simplement pas prise au sérieux.
La responsable recommande que les FAC priorisent et encouragent les affectations à des postes d’instructeurs et de formateurs, et qu’elles veillent à ce que les instructeurs qualifiés fassent l’objet d’une sélection adéquate à l’égard de la compétence et du caractère.
Les problèmes liés à l’instruction initiale s’étendent aux collèges militaires, qui ont un problème bien documenté de harcèlement, de discrimination et d’inconduite sexuels. De nombreuses raisons importantes d’être préoccupé subsistent quant à la façon dont les collèges militaires opèrent, tels que conçus, ainsi qu’à l’égard de l’environnement à l’intérieur duquel on s’attend à ce que de jeunes élèves-officières grandissent et excellent.
Les collèges militaires sont/apparaissent comme des établissements d’une époque révolue, où l’on retrouve un modèle de leadership périmé et problématique. Les collèges militaires ne forment pas tous les officiers, puisque plusieurs reçoivent leur éducation dans des universités civiles. La population des collèges militaires est majoritairement composée de jeunes hommes blancs de l’Ontario et du Québec. La responsable recommande qu’un examen détaillé soit conclu concernant les avantages, les désavantages et les coûts de continuer à éduquer les élèves-officiers dans les collèges militaires, y compris s’ils devraient demeurer des établissements pouvant décerner des diplômes universitaires de premier cycle.
Promotions, affectations et planification de la relève
Forger le leadership au sein des FAC est une vaste entreprise qui occupe une grande partie de leurs activités. Il s’agit d’un processus interne, minutieux et sophistiqué fortement attaché à la gestion de la carrière des membres.
Chaque année, des ressources considérables sont consacrées à l’évaluation du rendement des militaires susceptibles d’être promus. Ceux qui présentent un potentiel particulier fassent l’objet d’une gestion de carrière soignée dans le cadre des plans de la relève des FAC.
Les FAC soulignent l’objectivité de leurs processus d’évaluation du rendement. Cependant, aucun système n’offre une parfaite objectivité, et les plus problématiques sont ceux où les acteurs sont convaincus de leur objectivité, oubliant les biais inconscients – et parfois pas si inconscients – qui s’insinuent inévitablement.
Les FAC ont historiquement accordé plus d’importance à la performance qu’à la conduite. Bien qu’il y ait eu des changements dans la bonne direction, il reste encore beaucoup à faire pour s’assurer que les questions de conduite sont correctement prises en compte au fur et à mesure que les militaires progressent en grade.
Les processus actuels ont tendance à simplement renforcer le statu quo, le nombre de femmes promues demeurant au même niveau, ou à un niveau similaire, à leur proportion globale (faible) dans la population des FAC. On manque ainsi l’occasion d’augmenter la représentation des femmes aux grades supérieurs, ce qui apporterait de nombreux avantages au leadership des FAC.
L’inclusion de « courtiers honnêtes » – provenant d’autres branches des FAC ou du MDN, dans de nombreux conseils décisionnels est une initiative positive qui devrait être étendue.
Au-delà de la planification de la relève, les affectations fréquentes posent aussi problème. Globalement, la forte dépendance des FAC à la mobilité – qui entraîne la multiplication des affectations de courte durée durant la carrière d’un membre des FAC – est la cause fondamentale de nombreux problèmes.
Les militaires, comme tout le monde, ont besoin de temps pour acquérir une expertise, constituer des équipes et trouver leur place dans l’organisation. Pour y parvenir, ils ont besoin du soutien de leur famille et de leur communauté. La question de la mobilité a d’importantes implications, et devrait être abordée avec la contribution maximale de toutes les personnes directement touchées par les pratiques actuelles.
Contribution et surveillance externe
Plusieurs parties prenantes ont proposé la création d’un « inspecteur général » chargé d’enquêter sur la culture et la conduite professionnelles au sein des FAC et d’exercer une surveillance à cet égard.
La responsable conclut que, si ses autres recommandations sont mises en œuvre, un inspecteur général n’est pas nécessaire pour traiter les cas de harcèlement et d’inconduite sexuelle. Si les autorités civiles ont la compétence exclusive en matière d’enquête et de poursuite relativement aux infractions criminelles d’ordre sexuel, et que la CCDP et le TCDP jouent un rôle similaire pour les plaintes de harcèlement sexuel et de discrimination fondée sur le sexe par les membres de l’équipe de la Défense, le besoin de surveillance dans ce domaine serait grandement réduit, puisque les FAC n’exerceraient plus ces fonctions.
Cependant, si l’on souhaite que l’examen ne fasse pas l’objet du même sort que celui de ses prédécesseurs, par le simple ajout de ses recommandations à la base de données des recommandations des FAC, puis ignorées en tout ou en partie, il doit y avoir un suivi de sa mise en œuvre. la responsable recommande que la ministre devrait s’engager clairement à mettre en œuvre les recommandations qu’elle accepte. À cet effet, elle devrait nommer un contrôleur externe disposant de ressources adéquates à l’extérieur de l’Équipe de la Défense qui devrait fournir des mises à jour mensuelles à la ministre et des rapports publics semestriels.
Conclusion
Deux écueils pourraient faire dérailler le cheminement vers un changement significatif. Le premier serait de présumer que le problème tient uniquement à une culture de la misogynie et que le temps et des attitudes plus éclairées finiront par amener un changement naturellement. Le deuxième serait pour les FAC de penser qu’elles peuvent réparer à elles seules leur système défaillant.
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