Hamlet of Clyde River, Nammautaq Hunters and Trappers Organization — Clyde River, and Jerry Natanine v. TGS-NOPEC Geophysical company ASA Petroleum Geo-Services Inc. Multi Klient Invest and the Attorney General of Canada, 2015 CAF 179.

Le 17 août 2015, la Cour d'appel fédérale (la « Cour ») a publié une décision très attendue portant sur l'étendue de l'obligation de consultation et d'accommodement des Inuits de Clyde River qui incombe à la Couronne au vu des répercussions éventuelles des levés séismiques sur les droits de récolte des Inuits. Cette décision visait également à déterminer si la Couronne pouvait s'appuyer sur le processus d'autorisation de l'Office national de l'énergie (« ONE ») pour s'acquitter de cette obligation.

Le différend soumis à la Cour d'appel fédérale touchait à l'approbation, par l'ONE, de la demande d'autorisation de mener des travaux géophysiques (l'« Autorisation ») relative aux levés séismiques extracôtiers dans la baie de Baffin et le détroit de Davis (le « Projet »), aux fins de l'évaluation des réserves pétrolières et gazières potentielles.

La décision de l'ONE portait sur une demande présentée par TGS-NOPEC Geophysical Company ASA (« TGS »), Petroleum Geo-Services Inc. (« PGS ») et Multi Klient Invest AS (« MKI ») (conjointement les « Promoteurs »), l'Autorisation ayant été accordée aux termes de l'alinéa 5(1) b ) de la Loi sur les opérations pétrolières au Canada (« LOPC »).

Le hameau de Clyde River, l'organisation Nammautaq Hunters & Trappers Organization (« HTO ») de Clyde River et Jerry Natanine (conjointement les « Demandeurs ») ont présenté une demande de révision judiciaire de la décision de l'ONE.

La Cour a également examiné la question du droit des Demandeurs de soumettre la demande et celle qui consistait à déterminer si la Couronne était tenue de solliciter l'avis du Conseil de gestion des ressources fauniques du Nunavut avant d'accorder l'Autorisation.

Droit

Sur la question préliminaire consistant à déterminer si les Demandeurs pouvaient porter l'affaire devant les tribunaux (c'est-à-dire, leur « droit »), la Cour a jugé que tous les Demandeurs avaient le droit de contester la décision de l'ONE sur la base des principes du droit administratif, chacun d'entre eux étant directement touché par le Projet, si les répercussions éventuelles de ce dernier devaient se matérialiser.

La Cour a conclu que la HTO pouvait faire valoir des revendications fondées sur des droits autochtones ou issus de traités puisqu'elle avait un intérêt réel ou véritable dans l'issue des questions et suffisant pour lui concéder qualité pour agir dans l'intérêt public. En étant venue à la conclusion que la HTO avait le droit de présenter de telles revendications, la Cour a estimé qu'il n'était pas nécessaire de déterminer si le hameau ou le maire devait se voir concéder un droit similaire.

Fait, pour la Couronne, de s'appuyer sur le processus de consultation de l'ONE

La Cour a confirmé le principe établi selon lequel le Parlement peut déléguer à un tribunal le volet relatif aux éléments procéduraux de l'obligation de consulter, y compris l'obligation de déterminer si des consultations adéquates ont été menées, et elle s'est appuyée sur ce principe. Au vu de la compétence et des pratiques prescrites de l'ONE, la Cour a estimé que l'Office avait le pouvoir de mener un processus de consultation et que celui-ci était tel que la Couronne pouvait s'appuyer sur celui-ci pour s'acquitter, à tout le moins en partie, de son obligation de consulter les peuples autochtones. La Cour a insisté sur le fait que la Couronne devait évaluer de manière indépendante si des consultations ou des accommodements additionnels s'avéraient nécessaires pour que soit respectée l'exigence relative à l'honneur de la Couronne.

Pour en venir à sa décision, la Cour a estimé que la Loi sur l'Office national de l'énergie et la LOPC confèrent à l'ONE la compétence nécessaire pour trancher toutes les questions qui lui sont soumises, y compris les questions de droit et de fait. En outre, la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale (« LCEE ») qui était en vigueur à l'époque exigeait de l'ONE qu'elle réalise une évaluation environnementale avant que le Projet ne soit approuvé. L'évaluation environnementale imposait que soient pris en considération les effets environnementaux du Projet et les mesures d'atténuation que l'ONE estimait être appropriées. Dans la définition qu'en retient la LCEE, les effets environnementaux incluent tous les changements ou les répercussions de ces changements « sur l'usage courant de terres et de ressources à des fins traditionnelles par les autochtones ». La Cour a d'autre part jugé que les propres publications de l'ONE définissaient les obligations de l'Office et celles des promoteurs à l'égard des parties et des intérêts autochtones dans le contexte du processus d'approbation.

À ce titre, la Cour a conclu que le cadre législatif et les processus établis de l'ONE avaient clairement été conçus de manière à assurer la collecte d'une preuve suffisante quant aux répercussions possibles du Projet sur les peuples autochtones et sur la mesure dans laquelle les « groupes autochtones touchés ont été consultés et la mesure dans laquelle on a tenu compte de leurs préoccupations ou celles-ci demeurent non encore résolues » [ traduction ].

La Cour a également conclu à l'existence de solides motifs pratiques pour appuyer la conclusion selon laquelle les éléments procéduraux de l'obligation de consulter avaient été délégués à l'ONE. À l'appui de cette conclusion, la Cour a cité un extrait d'une source traitant du thème de la consultation des autochtones et de l'évaluation environnementale qui se lit comme suit :

« … une évaluation environnementale et un examen réglementaire des projets robustes s'articulent autour d'un processus raisonnable de collecte et d'évaluation de l'information sur l'étendue des répercussions du projet sur les peuples autochtones. […] et favorise un dialogue efficace et efficient tôt dans le processus décisionnel » [ traduction ].

Portée et caractère suffisant de la consultation

La Cour s'est montrée en accord avec les Demandeurs et a jugé que les répercussions éventuelles du Projet étaient telles que s'imposaient des « consultations approfondies » [ traduction ] avec les Inuits. Elle a conclu que le Projet présentait le risque d'atténuer la capacité des Inuits d'exercer leurs droits en matière de chasse, de pêche et de récolte prévus en vertu de l'Accord sur les revendications territoriales du Nunavut. La Cour a cependant rejeté l'argument des Demandeurs selon lequel les consultations et les accommodements sur lesquels s'était appuyée la Couronne s'avéraient insuffisants pour accorder l'Autorisation.

D'une part, la Cour a conclu que le processus de consultation mené par les promoteurs et l'ONE suffisait pour confirmer l'honneur de la Couronne. D'autre part, elle a estimé que le processus de l'ONE permettait d'informer suffisamment tôt les groupes autochtones susceptibles d'être touchés; selon elle, l'ONE exigeait des promoteurs qu'ils fournissent des renseignements détaillés au sujet de la zone et de la conception du Projet, et qu'ils répondent aux commentaires transmis à l'ONE par les groupes autochtones touchés. Fait à noter, certains aspects du Projet ont été modifiés afin d'atténuer les répercussions possibles sur les Inuits à la suite des consultations qui furent menées. La Cour a conclu que tant ce processus que le rapport d'évaluation environnementale et que les conditions associées à l'Autorisation démontraient que les promoteurs et l'ONE avaient tenu compte des préoccupations des Autochtones.

Caractère suffisant des motifs de l'ONE

La Cour a rejeté l'argument selon lequel l'ONE avait enfreint l'obligation qui lui incombait d'avancer des motifs pour accorder l'Autorisation. Elle a soutenu que l'évaluation environnementale fournissait des motifs adéquats pour répondre à la véritable controverse au cœur de cette demande (plus spécifiquement, les répercussions potentielles du Projet sur les droits des Inuits de récolter les espèces fauniques, lesquels sont protégés en vertu de l'article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982).

Consultation avec le CGRFN

Enfin, les Demandeurs ont fait valoir que la Couronne avait enfreint les conditions de l'Accord sur les revendications territoriales du Nunavut dont ils estimaient qu'il exige de celle-ci qu'elle consulte le Conseil de gestion des ressources fauniques du Nunavut (« CGRFN »). En s'appuyant sur la formulation de la disposition en cause (l'article 15.3.4 de l'Accord sur les revendications territoriales du Nunavut), la Cour a jugé que la question à laquelle il convenait de répondre était de déterminer si la décision consistant à accorder l'Autorisation était une décision de « gestion des ressources fauniques ». La Cour a considéré que le fait d'accorder une Autorisation ne constituait pas une décision de gestion des ressources fauniques et qu'à ce titre, l'ONE n'était pas tenue, pour rendre sa décision, de consulter de quelque façon que ce soit le CGRFN.

Conclusion

Ce Projet a attiré énormément d'attention tant au plan national qu'international. Cette décision touche de nombreuses questions d'ordre juridique qui continuent d'être soulevées tant devant les tribunaux que sur le terrain alors que les droits et les préoccupations des Autochtones se butent à des intérêts opposés dans les régimes de gestion des ressources et des terres, comme celle de la délégation de l'obligation de consulter et celle qui consiste à déterminer qui, au sein d'une communauté autochtone, peut revendiquer des droits autochtones.

Les Demandeurs ont annoncé publiquement leur intention de porter l'affaire devant la Cour suprême du Canada.

Autre auteur

Qajaq Robinson

Compétences

Droit des autochtones
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