Au cours des derniers mois, la rumeur persistante a couru, plus tangible que l’écho de simples déclarations d’intention, que se tramait une réforme importante au sein du réseau de la santé et des services sociaux (ci-après « RSSS ») : le 25 septembre dernier, le ministre de la Santé et des Services sociaux (ci-après le « Ministre ») mettait fin aux spéculations en déposant le projet de Loi modifiant l’organisation et la gouvernance du réseau de la santé et des services sociaux notamment par l’abolition des agences régionales (ci-après le « PL-10 »)1. Dans sa mouture actuelle, le PL-10 prévoit d’importants changements en matière de gouvernance et d’organisation des soins et services au sein du RSSS, changements dont la mise en œuvre éventuelle laisse présager de grands remous, notamment en matière de relations de travail et d’organisation des ressources humaines.

S’il était sanctionné sous sa forme actuelle en décembre prochain, tel qu’annoncé, l’essentiel du PL-10 devrait entrer en vigueur dès le 1er avril 2015 (PL-10, article 165). Le cas échéant, ces changements se traduiront sous la forme de modifications à la Loi sur les Services de santé et les Services sociaux (ci-après « LSSSS »)2. Bien que ce calendrier doive être considéré sous réserve, compte tenu des nombreuses étapes du cheminement législatif qui doivent encore être franchies par le PL-10, il est envisageable qu’il ne connaîtra pas de modifications substantielles d’ici à sa sanction, compte tenu de la conjoncture politique actuelle.

Le présent bulletin se veut un portait général des modifications annoncées, dont plusieurs pourraient être implantées au cours de la prochaine année.

Objectifs généraux du PL-10

Le PL-10 prévoit plusieurs modifications importantes à l’organisation du RSSS et aux règles de gouvernance y applicables par l’implantation de changements structuraux d’envergure. Les mesures préconisées seraient destinées à y améliorer l’efficacité, l’efficience, la sécurité, l’accessibilité et la qualité des soins et services par le biais d’une planification et d’une gestion centralisée des soins et services de santé (PL-10, article 1). Selon le ministère de la Santé et des Services sociaux (ci-après « MSSS »), l’économie récurrente serait de l’ordre de 220 millions de dollars une fois ces mesures instaurées.

Le PL-10 prévoit l’intégration régionale des services de santé et des services sociaux par l’abolition des agences de la santé et des services sociaux régionales (ci-après les « Agences régionales ») et la création d’établissements régionaux, issus de la fusion des Agences régionales et des établissements de territoires définis. La réforme projetée prévoit une redéfinition complète des conseils d’administration de ces établissements de même qu’un droit de regard et d’intervention accrus du Ministre sur la gestion des établissements. Enfin, cette restructuration laisse envisager d’importants bouleversements en matière de relations de travail et de ressources humaines.

Abolition des Agences – création des « Centres intégrés de santé et de services sociaux » (CISSS)

Trois paliers de gestion existent à l’heure actuelle au sein du RSSS : le MSSS, 18 Agences régionales et 182 établissements publics.

Le PL-10 vise la diminution de la taille du RSSS en prévoyant l’abolition de l’un de ces trois paliers, à savoir les Agences régionales, de même que la diminution du nombre d’établissements publics par leur regroupement au sein d’un seul établissement par « région sociosanitaire » identifiée, au nombre de 16. Ces « établissements régionaux » seraient désignés comme les « Centres intégrés de santé et de services sociaux » (ci-après, « CISSS ») (PL-10, articles 3 et 4). Au terme de cette réduction du nombre d’établissements publics, laquelle aurait été amorcée en 1990, ne subsisteraient que 28 des 182 établissements existants à l’heure actuelle. Compte tenu de sa spécificité, la région de Montréal serait toutefois divisée en 5 CISSS distincts (Nord-de-l’Île, Centre-de-l’Île, Sud-Est-de-l’Île, Est-de-l’Île) (PL-10, article 4). En revanche, en vertu du rôle particulier qu’ils assument, du territoire qu’ils desservent et des caractéristiques particulières de ces derniers (populationnelle, culturelle et historique), 4 établissements « suprarégionaux » autonomes, tous situés dans la région de Montréal, perdureraient, à savoir le Centre hospitalier de l’Université de Montréal (CHUM), le Centre hospitalier universitaire de Ste-Justine (CHU Ste-Justine), le Centre universitaire de santé McGill (CUSM) et l’Institut de cardiologie de Montréal (ICM) (PL-10, article 7).

Les fonctions anciennement dévolues aux Agences régionales seraient reprises et assumées tant par le MSSS que par les CISSS et les établissements suprarégionaux, selon leurs rôles respectifs (PL-10, article 5). Les CISSS deviendraient ainsi des « guichets régionaux » uniques, dont le rôle serait la planification de l’ensemble des soins de santé et services sociaux au sein d’un « réseau régional de services de santé et de services sociaux » donné (PL-10, article 5). Dans ce cadre, des « corridors de service » interrégionaux particuliers pourraient être déterminés par le Ministre de façon à assurer aux usagers une « continuité de services » ou un « accès aux services » dans un délai approprié (voir notamment PL-10, articles 36 à 39). Les établissements régionaux et suprarégionaux seraient dirigés par un « président directeur général » (ci-après « PDG ») et un « président-directeur général adjoint » (ci-après « PDGA ») nommés par le Ministre pour une durée d’au plus 4 ans, exerçant leurs fonctions à temps plein (exclusivité de fonctions)3 et recevant une rémunération fixée par le Ministre (PL-10, articles 28 à 33). Nous relevons à ce dernier sujet que le PL-10 prévoit que le versement de toute rémunération ou de tout avantage en marge de la rémunération fixée par le Ministre serait passible d’une amende pouvant aller jusqu’à 50 000 $ (PL-10, articles 30 et 31). Si le PL-10 entrait en vigueur tel qu’actuellement libellé, la nomination des nouveaux PDG et PDGA, dont l’identité serait divulguée trente jours suivant la sanction du PL-10, prendrait effet dès le 1er avril 2015 (PL-10, article 150).

Changements relatifs aux conseils d’administration des établissements publics

Chaque établissement de santé public est doté d’un conseil d’administration défini et régi par la LSSSS, précitée, de même que par ses règlements 4 (nomination des membres, composition du conseil d’administration, portée et durée du mandat, etc.). S’il est adopté, le PL-10 instaurera d’importants changements à cet égard.

Compte tenu de la création des CISSS, la réforme annoncée réduirait substantiellement le nombre de conseils d’administration œuvrant au sein du RSSS : le mandat des membres des conseils d’administration des Agences régionales et des établissements fusionnés serait réputé prendre fin dès le 31 mars 2015 (PL-10, article 148). Selon qu’il s’agisse d’un CISSS ou d’un établissement suprarégional, les nouveaux conseils d’administration à être mis sur pied, à la composition entièrement redéfinie par le PL-10, compteraient désormais de 13 à 15 membres, tous nommés par le Ministre sur la base de recommandations spécifiques (PL-10, articles 8, 9 et 13), et ce, pour un mandat d’une durée d’au plus 3 ans (PL-10, article 16). Également désigné par le Ministre, le président du conseil d’administration serait nommé tous les deux ans parmi les « personnes indépendantes » siégeant au conseil (PL-10, article 19).

À ce sujet, le PL-10 prévoit que le conseil d’administration devra être composé d’une majorité de ces « personnes indépendantes » (7 à 8, selon le type d’établissement visé), lesquelles seront sélectionnées par le Ministre sur la base d’une liste soumise par un « comité d’expert » en gouvernance en fonction de profils de compétences spécifiques, déterminés par le PL-10 : « gouvernance et éthique », « ressources humaines », « vérification et performance », « services sociaux », « gestion des risques et qualité », « ressources immobilières et informationnelles » et « jeunesse » (PL-10, articles 8, 9, 11 et 12).

La représentation des différents groupes  d’intervenants du RSSS serait assurée par la nomination d’un membre issu de chacun d’entre eux : conseil des médecins, dentistes et pharmaciens (CMDP), conseil des infirmières et infirmiers, comité des usagers, etc. En revanche, le PL-10 prévoit spécifiquement que la sélection des membres du conseil d’administration devrait assurer une représentativité effective des différents secteurs et pans démographiques du territoire desservi par le CISSS visé, de même que répondre à l’obligation de parité homme-femme (PL-10, articles 13 et 14). Nous relevons qu’un « membre observateur », sans droit de vote, pourrait être nommé par le Ministre à la demande d’une fondation de l’établissement en cause (PL-10, article 10). Fait nouveau important, le PL-10 prévoit que les membres du conseil d’administration, outre les allocations et indemnités déterminées par le gouvernement, pourront désormais recevoir une « rémunération », également fixée par le gouvernement (PL-10, article 15).

Pouvoirs accrus du ministre de la Santé et des Services sociaux

Dans la foulée des changements annoncés, le PL-10 octroie davantage de pouvoirs au Ministre que ceux que ne lui confère actuellement la LSSSS.

En particulier, si le PL-10 était adopté, le Ministre pourrait prescrire des règles relatives à la structure organisationnelle de la direction de l’établissement ou toute autre mesure qui permette d’en assurer une meilleure organisation ou la saine gestion de ses ressources, règles dont il est prévu qu’elles devront être mises en œuvre par les établissements par le biais d’une restructuration administrative au plus tard 6 mois suivant l’entrée en vigueur du règlement édicté à cet effet (PL-10, articles 130 et 147). Dans ce même ordre d’idées, le Ministre pourrait émettre des directives s’adressant à un CISSS ou à un établissement suprarégional et portant sur les objectifs, les orientations et les actions de cet établissement dans l’exécution de ses fonctions (PL-10, article 132). Un droit d’intervention particulier en matière de gestion des ressources des établissements serait concédé au Ministre à l’effet que, lorsque les « besoins d’optimisation le justifient », il puisse obliger un établissement donné à utiliser un groupe d’approvisionnement en commun, ou à participer à l’appel d’offres mené par un tel groupe (PL-10, article 80).

Dans l’éventualité où des gestes incompatibles avec les règles de « saine gestion » étaient posés par un PDG, un PDGA ou un conseil d’administration, le Ministre pourrait nommer ou  remplacer un PDG ou un PDGA, voire assumer certaines des responsabilités du conseil d’administration pour une période d’au plus 180 jours, prolongeable pour une même période (PL-10, articles 134 et 135; voir également l’article 137). Enfin, nous relevons que le Ministre serait désormais responsable d’établir les règles budgétaires des établissements et qu’il identifierait le montant des dépenses de fonctionnement allouées par « programmes-services »; selon le PL-10, ces budgets seraient dévoilés dès le 1er avril 2015 (PL-10, articles 25, 90, 94 et 152).

Impact de l’adoption du PL-10 en matière de relations de travail

Si le PL-10 est susceptible d’entraîner une transformation profonde de la structure et de la gouvernance du RSSS, il a également pour objectif de permettre des économies considérables en réduisant sa masse salariale. Or, dans un environnement hautement syndiqué comme le RSSS, l’atteinte d’un tel objectif soulève nécessairement des enjeux d’envergure en matière de relations de travail. En fait, il n’est probablement pas exagéré de soutenir que le PL-10 aura des impacts à tout le moins équivalents, sinon supérieurs, à ceux du Projet de loi 30, adopté en 2003.5

Les impacts du PL-10 sur les relations de travail se feront vraisemblablement ressentir en 3 temps :

  1. Au moment de son entrée en vigueur : Tous les employés des Agences régionales et des établissements changeront soudainement d’employeur. En effet, la majorité des employés du RSSS deviendront des employés des CISSS (PL-10, article 145). Les autres deviendront des employés du MSSS (PL‑10, article 144). Ce changement étant susceptible d’affecter l’application d’un certain nombre de règles applicables en droit du travail et de l’emploi6, il sera opportun que les nouveaux employeurs (i.e. les CISSS) s’y préparent adéquatement.
  2. De façon concomitante à son entrée en vigueur : Une fois regroupés, les Agences régionales et les établissements devront assurément mettre en place les mesures « d’optimisation » annoncées par le MSSS et ainsi procéder à la rationalisation de leurs ressources humaines (à cet égard, les 130 et 147 du PL-10 prévoient respectivement le pouvoir du Ministre de prescrire les règles relatives à la structure organisationnelle de la direction des établissements publics et les mesures destinées à y favoriser une meilleure organisation et saine gestion des ressources, d’une part, et, d’autre part, l’obligation des établissements de procéder à la réorganisation administrative ainsi prescrite dans les 6 mois suivant l’entrée en vigueur du premier règlement pris à cet effet). Dans ce contexte, on peut anticiper la disparition d’un nombre important de postes de cadres, hors cadres et de soutien. Or, ces abolitions de postes devront être effectuées dans le cadre contractuel et législatif passablement contraignant du RSSS, lequel exige notamment, la tenue de consultations, etc. et requiert l’application de mécanismes de supplantation et de régimes de sécurité d’emploi fort élaborés7. La mise en œuvre de ces mesures « d’optimisation » sera donc complexe. Afin d’éviter une sur-judiciarisation des dossiers, il sera essentiel qu’elle s’effectue en fonction d’un plan bien défini et bien encadré.
  3. Dans les mois suivants son entrée en vigueur : La fusion des Agences régionales et des établissements entraînera un redécoupage complet des unités de négociation dans le RSSS8et, conséquemment, une période tumultueuse où les différents syndicats concernés débattront de leur représentativité9. Parallèlement à ces démarches, les CISSS devront négocier de nouvelles ententes collectives concernant certaines matières négociées à l’échelle locale, un exercice rendu plus complexe par la nécessité d’harmoniser à l’échelle régionale les conditions de travail et de gérer, région par région, un bassin de personnel à la fois plus important et plus diffus sur le plan géographique.

Au moment de la rédaction de ce bulletin, le PL-10 était encore à une étape très préliminaire de son cheminement législatif, bien que son entrée en vigueur projetée fût le 1er avril 2015. Ce faisant, l’ampleur et la portée réelles des modifications préconisées ne seront toutefois confirmées qu’au terme du processus amorcé le 25 septembre dernier.

Compte tenu de l’importance de ce projet de loi, des consultations particulières « élargies » ont été annoncées, lesquelles ont débuté le 20 octobre. Toute avancée significative relative à ce projet de loi aux implications majeures pour le RSSS québécois sera suivie avec attention par les membres du groupe Droit de la santé et Droit du travail de BLG spécialisés en santé, qui seront en mesure de vous informer de la progression de celui-ci et de vous conseiller quant aux changements à venir.

À terme, la mise en œuvre du PL-10 sera assurément suivie de changements majeurs aux cultures institutionnelles des établissements, lesquels impliqueront notamment des défis substantiels en matière de gestion des ressources humaines. Les professionnels de BLG, qui ont cheminé à travers moult processus de restructuration avec des établissements importants du RSSS et plusieurs autres grandes organisations du Québec, publiques et privées, pourront également vous aider à relever les nombreux défis qu’annonce le PL-10.

 


1 PL 10, Loi modifiant l’organisation et la gouvernance du réseau de la santé et des services sociaux notamment par l’abolition des agences régionales, 1ère sess, 41e lég, Québec, 2014 (présenté le 25 septembre 2014) [PL-10].

2 LRQ c S-4.2 [LSSSS].

3 Par ailleurs, cette « exclusivité de fonction » de même que les règles relatives à la sanction de son non-respect seront désormais imposées aux cadres supérieurs et hors cadres du RSSS, avec la seule nuance qu’ils pourront exercer « tout autre mandat que le ministre leur confie » (PL-10, article 52).

4 Et notamment, le Règlement sur l'organisation et l'administration des établissements, LRQ c S-5, r 5 (applicable aux établissements publics en vertu de l’article 619.41 LSSSS), le Règlement sur la procédure pour la désignation de certains membres des conseils d’administration des établissements publics, LRQ c S-4.2, r 21, le Règlement sur l’élection par la population de certains membres des conseils d’administration des établissements publics, LRQ c S-4.2, r 11.

5 PL-30, Loi concernant les unités de négociation dans le secteur des affaires sociales et modifiant la Loi sur le régime de négociation des conventions collectives dans les secteurs publics et parapublics, 1ère sess, 37e lég, Québec, 2003 (sanctionné le 18 décembre 2003), LQ 2003, c 25.

6 À titre d’exemple, le PL-10 traite de la question de l’application de la Charte de langue française, LRQ c C-11, aux nouveaux CISSS (PL-10, article 157). Cela dit, l’application de plusieurs autres lois est susceptible d’être affectée par ce regroupement d’employeurs.

7 Le PL-10 prévoyant que les regroupements constitueront des « fusions » au sens de la LSSSS, et, par conséquent, des conventions collectives, des Normes et pratiques de gestion – conditions de travail des personnes salariées syndicables mais non syndiquées et du Règlement sur certaines conditions de travail applicables aux cadres des agences et des établissements de santé et de services sociaux, LRQ c S-4.2, r 5.1, ce seront les règles développées en matière de fusion d’établissements qui trouveront application. Ces règles n’ayant pas réellement été conçues pour le regroupement de plusieurs établissements majeurs, leur application dans le présent contexte est susceptible de soulever plusieurs défis.

8 Sur une base strictement régionale, le législateur s’étant assuré, par le truchement de l’article 108 du PL-10, que les unités de négociation ne regrouperont que des salariés basés dans une seule et même région. Il est à noter que l’application de cette règle est susceptible de soulever des défis particuliers dans la région montréalaise.

9 À cet égard, le PL-10 renvoi à la Loi concernant les unités de négociation dans le secteur des affaires sociales, LRQ c U-0.1,et prévoit, à son article 146, que la date réputée de la fusion sera 30 jours suivant la date de la signature des ententes nationales. Puisque les conventions collectives expirent le 31 mars 2015, et que le PL-10 doit, en principe, entrer en vigueur le 1er avril 2015, on peut anticiper que, compte tenu des délais liés au processus de négociation, les fusions prendront effet, dans les faits, dans les mois suivants.

 

Auteurs

Yves A. Dubois 
YDubois@blg.com
514.954.3130

Frédéric Massé 
FMasse@blg.com
514.954.3168

Émilie Jutras 
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514.954.3137

Compétences

Droit de la santé
Travail et emploi